Commune : Différence entre versions

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En France, selon la loi, la commune est une collectivité territoriale1. Ses organes sont le conseil municipal, le maire et, le cas échéant, un ou plusieurs adjoints. Elle n'est pas une circonscription territoriale des services déconcentrés des administrations civiles de l'État.

Concrètement, la commune est le territoire administré par une municipalité, seule dépositaire de l'état civil et du cadastre. Elle est donc l'échelon de base des divisions administratives du territoire. Les trois plus grandes villes françaises ont été découpées en arrondissements dits municipaux, mais l'essentiel des pouvoirs a été laissé aux trois municipalités centrales.

Historiquement, la commune française est l'héritière de la communauté ou de la paroisse de l'Ancien Régime. La communauté était une circonscription fiscale qui portait aussi le nom de paroisse fiscale (dans les villes à deux ou plusieurs clochers) ou de collecte. Son ressort pouvait correspondre, ou pas (Languedoc), à la paroisse ecclésiastique.

Au xxie siècle, la commune correspond :

soit à un espace rural, avec un chef-lieu (bourg ou simple village) et des écarts (tout lieu habité distinct du chef-lieu, c'est-à-dire les « hameaux » et les habitations dispersées) soit à une ville isolée soit à une partie d'agglomération multicommunale2.

Le décret de l'Assemblée nationale du 12 novembre 1789 disposait « qu'il y aura une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne ». La loi du 14 décembre 1789 proclamait « Les municipalités actuellement subsistantes en chaque ville, bourg, paroisse ou communauté, sous le titre d'hôtel de ville, mairies, échevinats, consulats, et généralement sous quelque titre et qualification que ce soit, sont supprimées et abolies, et cependant les officiers municipaux actuellement en service, continueront leurs fonctions jusqu'à ce qu'ils aient été remplacés ». Ainsi furent créées les communes françaises telles qu'elles existent encore aujourd'hui.

Sous l’Ancien Régime[modifier | modifier le code] Communautés, seigneuries et paroisses[modifier | modifier le code] Avant la Révolution il existait plusieurs circonscriptions administratives de base dont les ressorts ne correspondaient pas toujours. La paroisse ecclésiastique concernait le domaine religieux. Elle servait de base à l'administration du culte et à la levée de la dîme. Regroupant une communauté de fidèles autour d'un curé, d'une église et d'un cimetière, elle était investie d'une forte identité symbolique. Mais il existait deux autres entités territoriales de base. D'une part la seigneurie, circonscription judiciaire et fiscale pour les impôts seigneuriaux comme le champart. D'autre part la communauté, ou paroisse fiscale, ou collecte, ou taillable. Elle avait été créée à la fin du Moyen Âge pour la levée de l'impôt royal, la taille. Dans certaines provinces, ses limites avaient été calquées sur celles de la paroisse, mais dans d'autres, c'était les seigneuries qui avaient servi de référence (en particulier dans le Midi, où le mouvement communal amorcé au xiie siècle avait créé des institutions municipales dans le cadre de la seigneurie). Les communautés étaient souvent administrées par des représentants de la population élus ou cooptés annuellement (consuls, échevins, jurats, etc.) et parfois par des conseils. Au xviie siècle, la monarchie absolutiste avait progressivement uniformisé les institutions municipales (consulat) tout en les privant de la plupart de leurs prérogatives, pour n'en faire que les relais de la perception des impôts royaux.

Les territoires des seigneuries relevant de seigneurs laïcs étaient soumises à de nombreuses mutations (ventes, divisions, démembrements, regroupements), alors que les communautés et les paroisses étaient beaucoup plus stables. Ainsi à la veille de la Révolution française, il était fréquent que les trois découpages ne correspondent pas : plusieurs paroisses dans une communauté, plusieurs communautés dans une paroisse, de nombreux chevauchements, des enclaves parfois très éloignées de leur chef-lieu. Ainsi, de nombreuses villes ne constituaient qu'une paroisse fiscale mais se divisaient en plusieurs paroisses ecclésiastiques. Au moment où la Révolution éclata, selon les dépouillements opérés dans de nombreuses archives départementales par Antoine Follain, le nombre de paroisses religieuses était proche du nombre de communes tandis que le nombre de paroisses fiscales excédait largement le nombre de clochers (paroissiaux) dans les campagnes. Le Rouergue comptait environ 700 communautés16 et 635 paroisses en 178817.

Le cas des villes[modifier | modifier le code] Article détaillé : Commune (Moyen Âge). Sous l'Ancien régime et depuis le Moyen Âge, les villes tenaient leurs statuts d’autonomie du roi, du comte ou du duc local. Ainsi la ville de Toulouse tenait sa charte des comtes de Toulouse. Les villes étaient constituées de plusieurs paroisses (plusieurs centaines pour Paris) et étaient généralement entourées de remparts. Elles ont obtenu leur émancipation du pouvoir féodal vers les xiie et xiiie siècles. Elles se sont alors dotées de structures municipales et d'une administration ce qui leur a donné une ressemblance avec les communes instituées par la Révolution. Il y avait toutefois deux différences : la municipalité n’était pas élue démocratiquement et était généralement dirigée par de riches familles bourgeoises qui ont été ensuite anoblies. Il convient donc de parler d’oligarchie plutôt que de démocratie communale.

Les chartes communales n'étaient pas homogènes, chaque ville ayant la sienne et son organisation.

Dans le nord de la France les villes étaient généralement administrées par des échevins (du francique skapin) (terme germanique désignant un juge) alors qu'au sud elles étaient administrées par des consuls (titre repris de l’Antiquité romaine). Bordeaux était gouverné par des jurats (étymologiquement des « jurés ») et Toulouse par des capitouls (membres du chapitre). Il n’y avait pas de maire au sens actuel. Tous les échevins ou tous les capitouls étaient égaux et décidaient de manière collégiale. Toutefois, sur certains sujets, un échevin ou un consul prenait le pas et devenait une sorte de maire sans avoir l'autorité et les pouvoirs exécutifs d'un maire actuel. Ils étaient appelés « prévôt des marchands » à Paris et à Lyon, maire à Marseille, Bordeaux, Rouen, Orléans, Bayonne et dans beaucoup de villes. À Lille on parlait du mayeur, du premier capitoul à Toulouse, du viguier à Montpellier, du premier consul dans nombre de villes du sud, d'ammeister (francisé en Ammestre) à Strasbourg, du maître échevin à Metz, du maire royal à Nancy, du prévôt à Valenciennes, du vicomte-mayeur (ou maïeur) à Dijon et Dole et du Vierg à Autun

Révolution française[modifier | modifier le code] Le soir du 14 juillet 1789, après la prise de la Bastille, le prévôt des marchands de Paris Jacques de Flesselles était tué sur les marches de l’Hôtel de Ville.

Après cet évènement une « Commune de Paris » fut immédiatement mise en place pour remplacer l’ancienne organisation de Paris datant du Moyen Âge. Pour protéger la ville de toute manœuvre contre-révolutionnaire on créa une garde municipale. Plusieurs autres villes suivirent rapidement cet exemple comme de nombreuses communautés.

Le 11 novembre 1789, l'Assemblée nationale constituante décrète qu'« il y aura une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne »18. Puis elle décrète : « 1° que chaque département sera divisé en districts ; 2° que chaque département ne sera pas nécessairement divisé en neufs districts, conformément au plan du comité ; 3° que chaque département sera nécessairement divisé dans un nombre ternaire [de districts] ; 4° que le nombre des districts ne sera pas nécessairement le même pour tous les départements ; 4° que le nombre des districts pour chaque département sera fixé par l'Assemblée nationale [constituante], après avoir entendu les députés de chaque province, suivant la convenance et le besoin de chaque département »19.

Le 14 décembre 1789, la Constituante votait une loi créant les municipalités ou communes désignées comme la plus petite division administrative en France et c’est ainsi qu'était officialisé le mouvement d'autonomie communal révolutionnaire.

La décision de l’Assemblée nationale était révolutionnaire car, en plus de transformer les chartes des cités et des bourgades, elle érigea en communes presque toutes les anciennes communautés ou paroisses. Certains révolutionnaires, imprégnés d’idées cartésiennes et de la philosophie des Lumières, souhaitaient rompre avec le passé et bâtir une société nouvelle où chacun serait égal et où la raison primerait la tradition et le passé. Aussi prévirent-ils des divisions administratives identiques dans tout le pays. Le territoire fut divisé en départements, districts, cantons et communes. Toutes ces communes eurent le même statut, avec un conseil municipal élu par les habitants et un maire. Une maison commune, la mairie, devait être construite pour accueillir les réunions du conseil et l’administration municipale. Des membres de l’Assemblée nationale étaient opposés à une telle fragmentation du pays, mais la proposition de Mirabeau l’emporta : une commune pour chaque communauté ou paroisse. Localement, les habitants pouvaient choisir entre les deux ressorts préexistant. Dans l'ancien Rouergue devenu département de l'Aveyron, la majorité des communes sont issues des communautés plutôt que des paroisses, car c'était le cadre administratif du cadastre et du prélèvement des impôts. Dans l'ouest normand, dans le nord et dans plusieurs départements de l'est, les paroisses fiscales obtinrent bien souvent l'érection en municipalité. Résultat: en 1790, le nombre des municipalités créées y est en moyenne de plus de 800 par département (jusqu'à 1036 dans la Seine-Inférieure). Ailleurs, les paroisses ecclésiastiques servirent de modèle aux nouvelles municipalités plutôt que les paroisses fiscales, jugées trop émiettées.

Le 20 septembre 1792, le registre des naissances, des mariages et des décès tenu par le curé de la paroisse passa sous la responsabilité d'un officier public élu. Un mariage civil était institué et célébré dans les mairies ; la cérémonie n’était pas très différente de celle célébrée à l’église, la phrase « Au nom de la loi, je vous déclare unis par les liens du mariage » remplaçait celle du prêtre (« Au nom de Dieu, je vous déclare unis par les liens du mariage »). Les prêtres durent remettre à la mairie leurs registres des baptêmes, des mariages et des sépultures (BMS) qui furent remplacés par des registres des naissances, mariages et décès (NMD) entre les mains des préposés municipaux. Ce recul de prérogatives de l’Église n'était pas bien accepté partout et, dans l’ouest et au centre du pays, des prêtres furent relativement réfractaires.

Le terme « commune », au sens de l’administration territoriale actuelle, fut imposé par le décret de la Convention nationale du 10 brumaire an II (31 octobre 1793) : « La Convention nationale, sur la proposition d’un membre, décrète que toutes les dénominations de ville, bourg ou village sont supprimées et que celle de commune leur est substituée ».

Sous le Directoire, il existait des « municipalités de canton » et, dans les grandes villes, trois administrations municipales ou plus. Napoléon Bonaparte stabilisa les structures administratives, notamment en réussissant à faire accepter la loi du 28 pluviôse an VIII. Les membres du conseil municipal furent alors élus au suffrage censitaire. Le maire fut nommé par le pouvoir central pour les communes les plus peuplées et par le préfet pour les autres.

Après la Révolution[modifier | modifier le code] Des changements importants eurent lieu en 1831, avec un retour au principe d’élection du conseil, et en 1837, avec la reconnaissance de la capacité légale. La fondamentale loi municipale du 5 avril 1884 prévit que le conseil serait élu au suffrage universel direct, qu'il siègerait à la mairie et serait présidé par le maire désigné en son sein. C'était la fin de constantes modifications de statut opérées par les différents régimes en place depuis la Révolution française, mais surtout le début de l'autonomie promise par les républicains sous l'Empire.

Noms des communes[modifier | modifier le code] Le 16 octobre 1793, la convention nationale décréta que les communes qui avaient changé de nom depuis 1789, feraient connaître au comité de division la nouvelle dénomination qu'elles avaient adoptée. Elle invita les communes à s'occuper incessamment de changer les noms qui pouvaient rappeler les souvenirs de la royauté, de la féodalité et de la superstition20.

La même assemblée décréta, le 31 octobre 1793, que les dénominations de ville, bourg, village, seraient supprimées et remplacées par le nom de commune. Plus tard, un arrêté consulaire du 9 fructidor an IX ordonna qu'à l'avenir il ne serait plus donné aux communes d'autres noms que ceux portés au tableau de la division de la France en justices de paix20.

En 1845, l'administration générale des postes prenait encore en compte le fait que plusieurs localités avaient deux noms, pour celles qui en avaient un en français et un autre en allemand (standard ou dialectal selon les cas). Ce fait concernait à l'époque les départements de la Meurthe, de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin21.